ANTARA TEORI DAN APLIKASI
OLEH:
NAMA : SITI MAHARIFA
NPM :
43182059
KELAS :
3.B
PRODI : ADMINITRASI PUBLIK
UNIVERSITAS MUHAMMADIYAH
RAPPANG
FAKULTAS ILMU SOSIAL DAN
ILMU POLITIK
2019/2020
salah satu Bab yang ada dibuku
BAB I
KONSEP DAN TEORI ADMINISTRASI
A. Pendahuluan
Administrasi telah ada sejak zaman dahulu kala, yaitu sejak adanya dua orang manusia yang bekerja sama untuk mencapai tujuan yang mereka sepakati. Sejak adanya peradaban manusia (nabi-nabi dan nenek moyang kita), sudah berkumpul, bekerja bersama-sama mempertahankan eksistensi hidupnya. Dengan adanya kerjasama yang dilakukan pada saat itu, maka sejak itu sudah ada manusia yang menjalankan administrasi.
Administrasi sebagai ilmu pengetahuan (science), baru berkembang sejak akhir abad yang lalu (abad XIX), tetapi administrasi sebagai suatu seni (art) atau administrasi dalam praktek, timbul bersamaan dengan timbulnya peradaban manusia. Sebagai ilmu pengetahuan, administrasi merupakan suatu fenomena masyarakat yang baru, karena baru timbul sebagai suatu cabang dari ilmu-ilmu sosial, termasuk perkembangannya di Indonesia. Sekalipun administrasi sebagai ilmu pengetahuan baru berkembang di Indonesia, dengan membawa prinsip-prinsip yang universal, akan tetapi dalam prakteknya harus disesuaikan dengan situasi dan kondisi Indonesia dengan memperhatikan faktor-faktor yang mempunyai pengaruh (impact) terhadap perkembangan ilmu administrasi sebagai suatu disiplin ilmiah yang berdiri sendiri.
Adanya tuntutan akan pemenuhan kebutuhan manusia yang semakin meningkat dan kompleks, serta sulit dipenuhi secara individual, dan keterbatasan sumber daya manusia, mewarnai perkembangan kehidupan manusia dewasa ini. Hal ini mendorong manusia melakukan kerjasama, baik secara individual, maupun secara organisasi. Itu sebabnya dikatakan bahwa dunia modern adalah dunianya kerjasama, sebab tanpa kerjasama, tiap individu, organisasi, bahkan negara dan pemerintahan, tidak akan dapat survive. Meskipun aktivitas kerjasama sudah ada sejak adanya peradaban manusia, namun pada zaman sekarang ini bentuk kerjasama tersebut semakin menunjukkan kompleksivitas dan menyangkut hampir semua aspek kehidupan dan memerlukan sistem peadministrasian yang kompleks pula.
Ada kecenderungan dalam masyarakat luas di Indonesia, bahwa administrasi dipersepsikan dalam pengertian yang sempit sebagai aktivitas-aktivitas kantor, urusan surat-menyurat yang sering disebut dengan tata usaha. Tetapi pada kajian ilmiah menunjukkan bahwa administrasi memiliki cakupan arti yang luas, yaitu sebagai proses, sebagai fungsi dan sebagai institusi dari tiap kegiatan kerjasama. Secara definitif juga dengan tegas dinyatakan bahwa administrasi adalah organisasi dan manajemen dari setiap kerjasama untuk mencapai tujuan yang telah ditentukan. Demikian pula dalam penyelenggaraan suatu negara dan pemerintahan, tentu saja diperlukan suatu sistem administrasi yang sangat kompleks yang sering disebut dengan administrasi negara. Sejalan dengan perkembangannya, istilah “Negara” digantikan dengan “Publik” untuk menekankan bahwa administrasi tersebut bertujuan untuk pelayanan publik (public service).
Administrasi adalah sebuah istilah yang bersifat generik, yang mencakup semua bidang kehidupan. Karena itu, banyak sekali definisi mengenai administrasi. Sekalipun demikian, ada tiga unsur pokok dari administrasi. Tiga unsur ini pula yang merupakan pembeda apakah sesuatu kegiatan merupakan kegiatan administrasi atau tidak. Dari dimensi administrasi yang ada, kita dapat mengelompokkan administrasi dalam pengertian proses, tata usaha dan pemerintahan atau administrasi negara. Sebagai ilmu, administrasi mempunyai berbagai cabang, yang salah satu diantaranya adalah administrasi negara.
B. Pentingnya Memahami Administrasi
Suatu kenyataan yang tidak dapat disanggah bahwa dunia modern dalam melenium ketiga ini ditandai dengan berbagai kemajuan, terutama kemajuan ilmu pengetahuan, teknologi dan seni. Seiring dengan kemajuan masyarakat dan ilmu pengetahuan, teknologi dan seni (IPTEKS), juga administrasi sebagai bagian dari Ipteks mengalami kemajuan. Kemajuan administrasi hanya dapat bermakna apabila diterapkan dalam segala segi kehidupan manusia, terutama dalam penyelenggaraan kerja sama untuk mencapai tujuan dalam wadah yang disebut organisasi, baik sebagai organisasi publik, organisasi profit, organisasi nonprofit, maupun organisasi kemasyarakatan yang lain. (Mahtika, 2006).
Demikian pentingnya administrasi, Charles A. Beard (dalam Mahtika, 2006), seorang historikus politik Amerika yang terkenal, dalam salah satu karyanya yang dikutip oleh Albert Lepawsky dalam bukunya yang berjudul ADMINISTRATION pada tahun 1937 menyatakan “tidak ada suatu hal untuk abad modern sekarang ini yang lebih penting dari administrasi”. Kelangsungan hidup pemerintahan yang beradab dan kelangsungan hidup dari peradaban itu sendiri akan sangat tergantung atas kemampuan kita untuk membina dan mengembangkan suatu filsafat administrasi yang mampu memecahkan masalah-masalah masyarakat modern.
Sarjana Amerika yang lain, James Burnham (dalam Mahtika, 2006) mengemukakan, “Revolusi politik dan sosial akan timbul dan diselesaikan. Akan tetapi akan ada revolusi pada abad modern ini yang tidak akan pernah diselesaikan yaitu managerial revolution yang akan menimbulkan suatu kelas terpenting dalam suatu masyarakat, yaitu the managerial class.
Berdasarkan kedua pendapat pakar ahli tersebut, dapat disimpulkan bahwa di era modernisasi disertai dengan kemajuan tekhnologi yang cepat berkembang pada saat ini, maka tegak runtuhnya suatu negara, maju mundurnya peradaban manusia, akan bergantung pada baik buruknya administrasi yang dimiliki negara itu.
Charles A.Beard dalam (Mahtika, 2006) mengemukakan bahwa kemampuan untuk membina dan mengembangkan suatu filsafat administrasi pada dasarnya dimaksudkan untuk terus melakukan kajian administrasi sebagai ilmu kemudian diimplementasikan dalam kehidupan
sehari-hari agar bermakna dalam memecahkan masalah-masalah yang terjadi pada masyarakat modern. Semuanya itu menunjukkan bahwa suatu bangsa, suatu negara yang ingin mencapai kemajuan dalam berbagai aspek kehidupan dan perikehidupan modern, tidak ada pilihan lain selain mengimplementasikan administrasi baik sebagai seni maupun sebagai ilmu sesuai dengan kemajuan Ipteks dengan memperhatikan faktor-faktor lingkungan. Salah satu fenomena masyarakat modern ialah masyarakat yang berpikir rasional dengan pola dan tata kehidupan yang selalu memakai perhitungan dan melakukan perencanaan. Dengan memanfaatkan perhitungan dan perencanaan, maka tujuan yang telah disepakati akan tercapai secara efisien dan efektif.
C. Konsep Administrasi
Secara terminologi Faried Ali (2011) apa yang disebut “Administrasi” adalah mengurus, mengatur, mengelola. Jika dibutuhkan oleh awalan ‘pe’ dan akhiran ‘an’ pada setiap arti, maka semuanya mengandung maksud adanya keteraturan dan pengaturan sebab yang menjadi sasaran dari penguasaan, pengelolaan dan apalagi pengaturan adalah terciptanya keteraturan dalam susunan dan pengaturan dinamikanya. Mengurus dan pengurusan diarahkan pada penciptaan keteraturan, sebab pengurusan yang teratur menghasilkan pencapaian tujuan yang tepat atau pada tujuan yang diinginkan. Mengatur dan pengaturan tentunya diarahkan pada penciptaan keteraturan. Jika mengatur diarahkan pada kegiatan yang diinginkan, maka pengaturan diarahkan pada penciptaan ketertiban. Demikian pula dengan mengelola dan pengelolaan.
Secara etimologis Silalahi (2007) istilah administrasi berasal dari bahasa Inggris dari kata administration yang bentuk infinitifnya adalah to administer. Oxford Advanced Learner’s Dictionary of Current English (1974) dalam Silalahi (2007), bahwa kata to administer diartikan sebagai to manage (mengelola) atau to direct (menggerakkan). Kata administrasi juga dapat berasal dari bahasa Belanda dari kata administratie yang mempunyai pengertian yang mencakup stelselmatige verkrijging en verwerking van gegeven (tatausaha), bestuur (manajemen dari kegiatan-kegiatan organisasi), dan beheer (manajemen dari sumber daya, seperti finansial, personel, gudang). Istilah, pengertian dan hakikat administrasi di Indonesia pada mulanya berasal dari Eropa Barat atau Eropa Konstinental melalui penjajahan Belanda (Belanda merupakan salah satu negara Eropa Kontinental).
Secara etimologis menurut Syafiie (2003), administrasi berasal dari kata ad dan ministrate yang berarti;
• Melayani • Menghasilgunakan
• Membantu • Mengelola
• Memenuhi • Melaksanakan
• Melaksanakan • Mengemudikan
• Menerapkan • Mengatur
• Mengendalikan • Mengurus
• Menyelenggarakan • Mengusahakan
• Mengarahkan • Mendayagunakan
Dunsire (1972) dalam Mahtika (2006), istilah administrasi dalam bahasa Inggris digunakan pada berbagai nuansa yang berumber dari bahasa latin. Administrasi berasal dari bahasa Latin ad- dan ministrare (to serve, melayani). Ada dua istilah yang mempunyai pengertian yang berbeda, yaitu pertama ‘to help, assist or serve’ – ‘taking the dative’. Istilah ini diartikan sebagai “membantu’, memberi bantuan atau melayani” – “yang menerima bantuan atau kebutuhan. “Kedua ‘to manage, direct, or govern’ – ‘taking the accusative’. Istilah kedua ini diartikan sebagai ‘mengatur, memimpin atau memerintah” – “yang menerima pengaduan”.
Kata ‘ministrare’ berkaitan dengan kata ‘minister’ yang berasal dari serabut kata ‘mini’ yang artinya kurang. Kata ‘minis’ berkaitan dengan ‘minor’ yang berarti kecil. Hal ini menunjukkan manusia yang melayani (yang melakukan service), yaitu ‘servant’, memiliki posisi lebih rendah dari pada orang atau pihak yang dilayani olehnya. Jadi, pada mulanya konsep administrasi menunjukkan adanya relasi yang tidak setara antara pihak yang memberi pelayanan dan pihak yang menerima pelayanan (Mahtika, 2006).
Administrasi dalam arti sempit merupakan penyusunan dan pencatatan data dan informasi secara sistematis dengan maksud untuk menyediakan keterangan serta memudahkan memperolehnya kembali secara keseluruhan dan dalam hubungannya satu sama lain. Data dan informasi yang dimaksud berhubungan dengan aktivitas organisasi, baik untuk kepentingan intern
disebut ekstern. Administrasi dalam arti sempit lebih tepat disebut tatausaha (clerical work, office work). (Silalahi, 2007). Berikut ini dikemukakan beberapa arti administrasi dalam arti sempit atau tatausaha;
Tata usaha pada hakikatnya merupakan pekerjaan pengendalian (the handling) informasi (Prajudi Atmosudirjo, 1980).
Kegiatan administrasi meliputi pekerjaan tatausaha yang bersifat mencatat segala sesuatu yang terjadi dalam organisasi untuk menjadi bahan keterangan bagi pimpinan (J. Wajong, 1962).
Administrasi berarti tatausaha yang mencakup setiap pengaturan yang rapi dan sistematis serta penentuan fakta-fakta secara tertulis dengan tujuan memperoleh pandangan yang menyeluruh serta hubungan timbal balik antara satu fakta dengan fakta lainnya (Munawardi Reksohadiprawiro, 1984)
Oleh karena itu kegiatan tatausaha merupakan pengelolaan data dan informasi yang keluar dari dan masuk ke organisasi, maka keseluruhan rangkaian kegiatan-kegiatan tersebut terdiri atas penerimaan, pencatatan, pengklasifikasian, pengolahan, penyimpanan, pengetikan, penggandaan, pengiriman informasi dan data secara tertulis yang diperlukan oleh organisasi. Adapun tempat penyelenggaraan kegiatan-kegiatan ketatausahaan berlangsung disebut kantor, yaitu suatu unit kerja yang terdiri atas ruangan, personil, peralatan dan operasi pengelolaan informasi (Silalahi, 1989).
Administrasi dalam arti luas (Silalahi, 1989) berikut dapat dilihat dari definisi-definisi berikut ini :
Administrasi adalah segenap rangkaian kegiatan penataan terhadap pekerjaan pokok yang dilakukan oleh sekelompok orang dalam kerja sama mencapai tujuan tertentu (The Liang Gie, 1980)
Administrasi adalah keseluruhan proses pelaksanaan kegiatan yang dilakukan oleh dua orang atau lebih yang terlibat dalam suatu bentuk usahakerja sama demi tercapainya tujuan yang ditentukan sebelumnya (Sondang P. Siagian, 1980)
Administrasi (lat. Administrare), meliputi segala proses pelaksanaan tindakan kerja sama sekelompok manusia untuk mencapai suatu tujuan yang telah ditentukan (Ensiklopedi Indonesia, 1980)
Administration is the universal process of efficiently getting activities completed with and through other people (Stephen P. Robbins, 1983) atau administrasi adalah keseluruhan proses dari aktivitias-aktivitas pencapaian tujuan secara efisien dengan dan melalui orang lain.
Administrasi adalah suatu daya upaya manusia yang kooperatif, yang mempunyai tingkat rasionalitas tinggi (Dwight Waldo, 1971)
Administration is the process common to all groups efforts, public or private, civil or military, large scale or small scale…. (Leonard D.White, 1958). Atau administrasi adalah proses yang umumnya dijumpai di semua kegiatan-kegiatan kelompk, baik publik (negara, pemerintahan) maupun privat (swasta, perusahaan), sipil atau militer, dalam ukuran besar atau kecil.
Administration may be defined as the organization and direction of human and material resources to achieve desired ends (John M. Pfiffner, 1960) atau administrasi dapat didefinisikan sebagai mengorganisasi dan menggerakkan sumber daya manusia dan materiil untuk mencapai tujuan yang diinginkan.
Administration is conceived as the necessary activities of these in dividuals (executives) in an organization who are charge with ordering, forwarding, and facilitating the associate efforts of group of individuals brought together to realize certain defined purpose (Ordway Tead,
1954). Atau administrasi adalah meliputi kegiatan-kegiatan individu-individu (eksekutif) dalam suatu organisasi yang bertugas mengatur, memajukan, dan menyediakan fasilitas usaha kerja sama sekelompok individu-individu untuk merealisasikan tujuan yang ditentukan.
Administration is the process of planning organizing, managing, appraising and controlling an enterprise (J.E. Walters, 1959). Atau administrasi adalah proses perencanaan, pengorganisasian, pengelolaan, penaksiran, dan pengawasan suatu perusahaan.
P. Siagian (2003) administrasi didefinisikan sebagai keseluruhan proses kerja sama antara dua orang manusia atau lebih yang didasarkan atas rasionalitas tertentu untuk mencapai tujuan yang telah ditentukan sebelumnya. Ada dua hal yang terkandung dalam definisi diatas, pertama, administrasi sebagai seni adalah proses suatu proses yang diketahui hanya permulaannya sedang akhirnya tidak diketahui. Kedua, administrasi mempunyai unsur-unsur tertentu, yaitu adanya dua manusia atau lebih, adanya tujuan yang hendak dicapai, adanya tugas atau tugas-tugas yang harus dilaksanakan, adanya peralatan dan perlengkapan untuk melaksanakan tugas-tugas itu. Ke dalam golongan peralatan dan perlengkapan termasuk
pula waktu, tempat, peralatan materi serta sarana lainnya. Ketiga, bahwa administrasi sebagai proses kerja sama bukan merupakan hal yang baru karena ia telah timbul bersama-sama dengan timbulnya peradaban manusia. Tegasnya, administrasi sebagai seni merupakan suatu fenomena sosial.
Ahmad (2015) administrasi adalah proses kerjasama antar dua orang atau lebih untuk mencapai tujuan yang telah ditetapkan secara rasional atas dasar pertimbangan lingkungan. Kata ‘administrasi’ dalam kehidupan sehari-hari juga sering terdengar pada saat berurusan dengan kantor pemerintahan atau swasta. Misalnya pada waktu mengurus Kartu Tanda Penduduk (KTP), membayar pajak, berobat kerumah sakit, dan mengurus berbagai surat ijin.
Sedangkan menurut Liang Gie dalam Syafiie (2003) bahwa administrasi adalah segenap rangkaian kegiatan penataan terhadap pekerjaan pokok yang dilakukan oleh sekelompok orang dalam kerja sama mencapai tujuan tertentu.
Berdasarkan uraian dan definisi-definisi seperti dikemukakan diatas, dapat dirinci beberapa ciri pokok untuk disebut sebagai administrasi, yaitu :
Sekelompok orang; artinya kegiatan administrasi hanya mungkin terjadi jika dilakukan oleh lebih dari satu orang.
Kerja sama; artinya kegiatan administrasi hanya mungkin terjadi jika dua orang atau lebih bekerja sama.
Pembagian tugas; artinya kegiatan administrasi bukan sekadar kegiatan kerja sama, melainkan kerja sama tersebut harus didasarkan pada pembagian kerja yang jelas.
Kegiatan yang runtut dalam suatu proses; artinya kegiatan administrasi berlangsung dalam tahapan-tahapan tertentu secara berkesinambungan.
Tujuan; artinya sesuatu yang diinginkan untuk dicapai melalui kegiatan kerja sama.
Jika disederhanakan, maka ciri pokok untuk dapat disebut sebagai administrasi, adalah;
Kerja sama dilakukan oleh sekelompok orang
Kerja sama dilakukan berdasarkan pembagian kerja secara terstruktur
Kerja sama dimaksudkan untuk mencapai tujuan
Untuk mencapai tujuan memanfaatkan sumberdaya-sumberdaya
Berpikir dengan nilai normatif ilmu administrasi merupakan suatu kajian yang mendalam di alam nalar manusia yang dapat menembus cakrawala dunia, ditandai dengan gerak langkah rasionalitas di bidang filsafat ilmu administrasi menurut Makmur (2006), sebagai berikut :
Ontologis, nilai dasar pemikiran manusia yang menggambarkan tentang kebenaran dasar (apriori), berakal dari pangkal pikir yang dikandung oleh ilmu administrasi itu sendiri.
Epistemologis, perkembangan ilmu administrasi dalam pemikiran manusia terhadap rasionalitas melahirkan pandangan yang bercakrawala dan tidak dapat dijangkau sampai batas akhirnya.
Aksiologis, ilmu administrasi akan memberikan makna yang hakikat apapila dapat dimanfaatkan dalam berbagai aspek kehidupan manusia, sehingga memberikan kemudahan dan kelayakan berpikir serta bertindak bagi manusia yang mendalami ilmu administrasi.
Menurut Yogi (2011) bahwa ilmu administrasi tidak dapat jauh dari yang namanya ilmu manajemen dan organisasi. Bahkan definisinya hampir-hampir mirip, namun ada perbedaan yang sangat mendasar antara ketiganya. Lebih lanjut Menurut Yogi bahwa administrasi adalah dua orang atau lebih yang bersatu guna mencapai tujuan. Kekolektifan dalam ilmu administrasi ini diawali olehprinsip kolektivitas karya Durkheim, beliau melihat bahwa manusia itu adalah makhluk sosial yang selalu ingin bersama-sama untuk mencapai suatu tujuan, bahkan dalam mencapai tujuan tersebut,terkadang seorang manusia harus menepikan perasaan egois dan apatisnya. Manusia hidup dalam kelompok-kelompok yang berdasarkan kesamaan sifat, unsur fisik, mental, dan sebagainya.
Menurut Gullick dalam Syafiie (2003) bahwa ilmu administrasi adalah suatu sistem pengetahuan dimana olehnya manusia dapat mengerti hubungan-hubungan meramalkan akibat-akibat dan mempengaruhi hasil-hasil pada suatu keadaan dimana orang-orang secara teratur bekerja sama untuk tujuan tertentu.
D. Hakikat, Unsur, dan Fungsi Administrasi
Mahtika (2006) secara sosiologis sejak manusia dilahirkan, ia sudah memiliki naluri untuk hidup bersama dengan sesamanya secara berkelompok. Manusia yang hidup secara berkelompok menjalin suatu
usaha kerja sama untuk mencapai tujuan tertentu yang telah direncanakan dan disepakati bersama. Mereka menyadari bahwa segala sesuatu yang direncanakan tidak akan tercapai apabila dilakukan secara sendiri-sendiri, tanpa suatu kerja sama dalam kelompok.
Kerjasama manusia pada hakikatnya sudah ada sejak adanya dua orang manusia atau lebih yang hidup secara berkelompok. Bentuk kerja sama manusia itu, antara lain kerja sama mendirikan candi, membangun masjid, membuat jalanan, menggali saluran air, dan sebagainya. Segenap proses kerja sama manusia itu dilakukan untuk mencapai tujuan dalam ilmu sosial disebut administrasi (Mahtika, 2006).
Tahun 1886 disebut tahun “lahirnya” ilmu administrasi (Siagian, 1970) dalam Mahtika (2006), karena pada tahun itulah muncul “Gerakan Manajemen Ilmiah” di Amerika Serikat yang dipelopori oleh Frederick W. Taylor. Sebagai seorang sarjana pertambangan, Taylor bekerja pada perusahaan Midvale Steel Company di Philadephia. Sambil bekerja, Taylor melakukan penyelidikan-penyelidikan dalam rangka upayanya mempertinggi efesiensi perusahaan dan meningkatkan produktifitas para pekerja. Taylor memperhatikan bahwa efesiensi perusahaan tidak terlalu tinggi dan gerak-gerik buruh yang tidak produktif. Atas dasar itu, Taylor melakukan suatu studi yang disebut dengan Time and Motion study untuk mempelajari penggunaan waktu oleh kaum buruh serta gerak-gerik mereka dalam melaksanakan pekerjaan. Hasil Penyelidikan yang dilakukan oleh Taylor, ditulisnya dalam satu buku yang berjudul The Principles of Scientific Management. Sebelum buku ini diterbitkan pada tahun 1911, terlebih dahulu dibacakan dalam kongres para sarjana teknik Amerika Serikat. Fokus perhatikan Taylor dalam penyelidikannya terutama ditujukan kepada kaum buruh dan manajemen tingkat bawah.
Di Perancis terdapat pula seorang ahli pertambangan yang bernama Henry Fayol yang bekerja pada salah satu perusahaan tambang. Perusahaan tambang tempat Fayol bekerja terancam kehancuran, karena ketidakmampuan pimpinan perusahaan untuk mencapai tujuan yang telah direncanakan (Mahtika, 2006). Sebagai seorang pemikir, Fayol mencari sebab-musabab dari kegagalan perusahaan mencapai tujuannya. Hasil pemikiran Fayol kemudian terangkum satu buku yang diterbitkan pada tahun 1916. Pada tahun 1930 buku tersebut diterjemahkan ke dalam bahasa Inggris dengan judul General and Industrial Management. Beberapa ahli administrasi, termasuk Siagian (1970) dalam Mahtika (2006) berpendapat bahwa seharusnya buku tersebut berjudul General and Industrial Administration. Bagi Mahtika, tidak mempersoalkan penggunaan kata Management dan Administration, karena kedua kata tersebut memiliki makna yang berbeda walaupun dapat disinonimkan, karena itu penggunaannya dapat silih berganti tanpa kehilangan maknanya.
Teori yang ditemukan oleh Fayol telah diterapkannya sendiri pada waktu Fayol menjadi administrator perusahaan. Sebagai administrator perusahaan, Fayol dalam menerapkan teorinya, berhasil menyelamatkan perusahaan dari kehancuran dan bahkan berhasil pula mengembangkan perusahaan yang terancam kehancuran itu. Sorotan Fayol dalam teorinya adalah golongan pimpinan perusahaan (Mahtika, 2006). Kalau Taylor menyoroti para pelaksana (buruh) dan pimpinan tingkat bawah, maka Fayol menyoroti pimpinan atas dari perusahaan atau organisasi. Hasil pemikiran kedua tokoh administrasi dan manajemen ini saling mengisi dan saling melengkapi tanpa diketahui oleh mereka. Kedua tokoh inilah yang memegang saham dan memberikan sumbangan yang sangat besar dalam meletakkan dasar-dasar pertumbuhan administrasi dan manajemen sebagai ilmu pengetahuan. Sumbangan mereka yang sangat besar, Frederick Winslow Taylor diberi julukan sebagai Bapak Gerakan Manajemen Ilmiah, sedangkan Henry Fayol diberi julukan sebagai Bapak Teori Administrasi Modern (Mahtika, 2006).
Lebih lanjut (Mahtika, 2006) bahwa pada awal bertumbuhnya, administrasi dibedakan dari dua pengertian, yaitu;
Administrasi dalam arti sempit; dari kata Administratie (bahasa belanda) yang meliputi kegiatan; menghimpun, mencatat, mengolah, menggandakan, mengirim dan menyimpan pelbagai keterangan.
Administrasi dalam arti sempit merupakan teknis ketatausahaan (clerical work). Jadi, kegiatan ketatausahaan pada tatausaha merupakan proses atau kegiatan kecil dari administrasi sebagai proses penyelenggaraan kerja sama manusia.
Administrasi dalam arti luas, dari kata; Administration, (Bahasa Inggris) yang meliputi kegiatan atau proses penyelenggaraan kerja sama manusia dalam organisasi, manajemen, kepegawaian, keuangan, perbekalan, komunikasi, informasi (termasuk kegiatan tatausaha), dan hubungan masyarakat. Kelompok kegiatan itu disebut sebagai unsur administrasi.
Untuk lebih memahami hakikat administrasi, Mahtika (2006) mengemukakan bahwa perlu diikuti jalan pikiran beberapa para ahli yang mendefinisikan administrasi, sebagai berikut:
Simon (1958) mengemukakan bahwa Administration as the activities of groups cooperating to accomplish common goal. Administrasi diartikan sebagai kegiatan dari kelompok yang mengadakan kerja sama untuk mencapai tujuan.
Leonard D.White (1958) mendefinisikan, “administration is a process common to all group effort, public or private, civil or military, large scale or small scale……”. Artinya administrasi adalah suatu proses yang pada umumnya terdapat pada semua usaha kelompok, negara atau swasta, sipil atau militer, baik dalam ukuran besar maupun kecil.
Newman (1963) mendefinisikan, administration has beer, defined as the guidance, leadership and control of the effort of a group of individuals towards some common goal. Artinya, administrasi sebagai bimbingan kepemimpinan dan pengawasan dari usaha-usaha kelompok individu-individu terhadap tercapainya tujuan bersamaj.
Atmosudirdjo (1986) mengemukakan bahwa yang dimaksud dengan Administrasi adalah sesuatu yang terdapat di dalam sesuatu organisasi modern dan yang memberi hayat kepada organisasi tersebut, sehingga organisasi itu dapat berkembang, tumbuh dan bergerak.
Selanjutnya, Mahtika (2006) mengemukakan bahwa administrasi itu ada oleh sebab dibangkitkan oleh seorang yang disebut administrator. Administrator adalah setiap “Kepala Organisasi”, yang harus membuat organisasi yang dipimpinnya itu hidup, tumbuh, bergerak. Cara administrator menjalankan administrasi adalah dengan;
Mengembangkan Organisasi
Mengembangkan Sistem Informasi (terutama Tata Usaha)
Mengembangkan Sistem Manajemen, dan
Sistem Operasi
P. Siagian (2001) dalam Mahtika (2006) mendefinisikan administrasi sebagai keseluruhan proses kerja sama antara dua orang atau lebih yang didasarkan atas rasionalitas tertentu dalam rangka pencapaian tujuan yang telah ditentukan sebelumnya dengan memanfaatkan sarana dan prasarana tertentu secara berdaya guna dan berhasil guna. Sedangkan menurut The Liang Gie dan Sutarto (1977) yang dikutip oleh Matika (2006) dalam bukunya berjudul Ilmu Administrasi Konsep Dasar dan Aplikasinya, mengemukakan bahwa rangkaian kegiatan yang dilakukan oleh sekelompok orang dalam suatu kerja sama untuk mencapai tujuan tertentu dapat dicakup dengan suatu istilah, yaitu administrasi. Rangkaian kegiatan yang digolongkan sebagai administrasi ialah;
Dilakukan oleh sekelompok orang (dua orang atau lebih)
Berlangsung dalam suatu pekerjaan
Dimaksud untuk mencapai tujuan tertentu yang telah ditetapkan.
Ketiga faktor inilah yang merupakan tanda pengenal atau ciri khas dari administrasi. Lebih lanjut Gie dan Sutarto (1977) dalam Mahtika (2006), bahwa hakikat administrasi merupakan rangkaian kegiatan yang wujudnya merencanakan, memutuskan, menyusun, mengatur, memimpin, mengarahkan, membimbing, menyelaraskan, mengendalikan, mengawasi, menyempurnakan, dan kegiatan-kegiatan lain yang semacam itu. Untuk ringkasnya bahwa segenap kegiatan administrasi tersebut sesungguhnya dapat dicakup dengan salah satu istilah menata. Maka tidaklah salah bilamana dinyatakan bahwa kegiatan-kegiatan yang termasuk pengertian administrasi adalah rangkaian kegiatan penataan.
Dari beberapa pengertian menurut para ahli ilmu administrasi tersebut, penulis dapat mengemukakan bahwa ciri administrasi sebagai berikut ;
Ada dua orang atau lebih (sekelompok manusia),
Ada pekerjaan dilakukan secara bersama-sama
Ada kegiatan manajemen, kepegawaian, keuangan, perbekalan, komunikasi, informasi, termasuk tatausaha
Ada penataan,
Ada organisasi, kantor, tempat, peralatan digunakan dalam melakukan kegiatan
Ada bimbingan, kepemimpinan, dan pengawasan,
Ada tujuan ingin dicapai secara bersama-sama
Perbedaan Pokok Adminisrasi Negara dengan Administrasi Niaga
Sebagai salah satu cabang ilmu pengetahuan, ilmu administrasi mempunyai sekelompok prinsip-prinsip, rumus-rumus, dan dalil-dalil yang bersifat universal. Telah terlihat pula bahwa karena dalam proses penerapan prinsip-prinsip, rumus-rumus, dan dalili-dalil itu, faktor-faktor ekologis harus selalu diperhitungkan, maka penerapan tersebut di atas harus didasarkan pada approach adaptasi supaya memberikan hasil yang diharapkan. Karena prinsip, rumus dan dalil universal,maka pada hakikatnya tidak ada perbedaan hakiki dalam penerapan prinsip-prinsip, rumus dan dalil itu dalam kegiatan sehari-hari. Dengan perkatan lain, prinsip, rumus, dan dalil sama berlakunya bagi administrasi negara dan administrasi niaga, bahkan juga untuk bidang administrasi yang lain, seperti di bidang militer, organisasi keagamaan, sosial, maupun internasional (P. Siagian, 2003).
Lebih lanjut, P. Siagian mengemukakan bahwa dalam perwujudan nyata, terdapat perbedaan-perbedaan penerapan prinsip, rumus, dan dalil administrasi itu jika diterapkan di bidang kenegaraan dibandingkan dengan jika diterapkan dalam bidang keniagaan, Faktor-faktor yang menyebabkan adanya perbedaan-perbedaan itu ialah sebagai berikut :
Faktor Tujuan
Administrasi negara bertujuan untuk meningkatkan kemakmuran seluruh rakyat karena terlepas dari sistem politik dan perekonomian yang dianut oleh suatu negara, semua negara modern mengatakan bahwa negara itu adalah welfare state.
Administrasi niaga bertujuan untuk mengusahakan keabadian kelangsungan hidup organisasi yang dimungkinkan oleh adanya akumulasi modal, penambahan investasi, diversifikasi produk yang dihasilkan, dan keuntungan yang lebih wajar.
Faktor Motif
Administrasi negara dalam pelaksanaan kegiatannya bermotifkan pemberian service yang seefisien, seekonomis, dan seefektif mungkin kepada setiap warga negara yang harus dilayaninya. Pemberian service yang efisien, ekonomis, dan efektif itu merupakan conditio sine quanon administrasi, karena seperti telah dikatakan tujuan yang hendak dicapai oleh negara tidak terbatas, sedangkan alat-alat pemuasannya selalu terbatas. Karenya, input (sumber-sumber) yang dipergunakan harus diusahakan supaya sedikit mungkin dengan menghasilkan output (hasil) yang sebesar mungkin.
Administrasi niaga dalam operasinya bermotifkan keuntungan yang wajar atas modal yang telah ditanam karena keuntungan yang wajar itu berarti bahwa ;
Organisasi niaga itu berhasil memuaskan sebagian kebutuhan langganannya,
Berhasil memberikan dividen yang memuaskan kepada kaum pemilik modal yang ditanam di dalam organisasi,
Memungkinkan reinvestasi modal demi perluasan usaha dan diversifikasi produk, dan yang terpenting,
Lebih menjamin kelangsungan hidup organisasi
Sifat Pelayanan
Administrasi negara dalam hal ini aparatur pemerintah berkewajiban melayani semua warga negara dengan perlakuan yang sama, karena warga negara itu dimata hukum berkedudukan sama, oleh karenanya harus diberi pula pelayanan yang sama. Hal ini sangat penting karena dalam abad modern sekarang ini pemerintah beserta seluruh personalia aparaturnya adalah abdi seluruh rakyat.
Administrasi niaga dalam pemberian pelayanannya sering membedakan sifat service yang diberikan karena motif untuk mencari keuntungan itu. Biasanya perbedaan pelayanan itu didasarkanatas tingkat daya beli langganan, yang berarti tingkat keuntungan yang diduga akan diperoleh dari langganan itu.
Meskipun dalamdunia perniagaan berlaku aksioma bahwa “langganan itu adalah raja”, raja yang dipandang kecil masih dibedakan dengan raja yang dianggap besar.
Wilayah Yurisdiksi
Administrasi negara mempunyai wilayah kekuasaan yang sama luasnya dengan wilayah kekuasaan negara.
Administrasi niaga, atau organisasi niaga dalamarti mikro, tidak mempunyai wilayah kekuasaan. Yang dimiliki hanya wilayah operasi yang luasnya dapat sama, lebih kecil, lebih luas dari wilayah kekuasaan negara.
Kekuasaan
Administrasi negara memperoleh kekuasaannya dari rakyat melalui lembaga perwakilan, karena dalam suatu negara yang demokratis rakyatlah yang merupakan sumber dari semua kekuasaan.
Administrasi niaga kalaupun dapat dikatakan mempunyai kekuasaan, kekuasaan itu terletak pada besarnya modal,keterampilan (skills) teknis dan manajerial yang dimiliki, serta kemampuan untuk memanfaatkan hasil-hasil kemajuan di bidang teknologi lebih dahulu dari kompetitornya
Orientasi Politik
Administrasi negara dan seluruh aparat dan personalianya sebagian dari rakyat berorientasi politik netral. Artinya sebagai alat pelaksanaan kebijaksanaan demi kepentingan rakyat ia tidak memihak tetapi berdiri di atas semua golongan, aliran, dan lapisan (stratification) yang ada di dalam masyarakat.
Administrasi niaga menjalankan politik pilihannya secara memihak dan menganut suatu aliran yang dianggapnya akan membantu usaha-usahanya dalam mengabdikan kehidupan organisasi. Dengan perkataan lain, aliran politik suatu organisasi niaga identik dengan orientasi politik sebagian besar pemilik modal dalam organisasi.
Cara Bekerja
Pada umumnya jalannya proses administrasi negara lebih lamban dibandingkan dengan administrasi niaga. Kelambanan ini adalah akibat dari approach (pendekatan) legalitas yang dipergunakan oleh administrasi negara yang sifatnya memang lebih menonjol dibandingkan dengan administrasi niaga.
Oleh karena dihadapkan kepada kompetisi yang sering sangat berat maka dalam proses administrasi niaga kegiatan-kegiatannya lebih sering didasarkan kepada approach programmatis daripada legalitas. Sebagai akibat pula dari kompetisi itu maka sifat inovatif sangat diperlukan oleh administrasi niaga karena sifat inovatif itu merupakan cara terpenting untuk memenangkan persaingan, baik persaingan yang bersifat domestik, regional, maupun internasional.
Sedangkan menurut Mahtika (2006) bahwa Administrasi Sosial adalah bentuk kerjasama dalam administrasi sosial yang bertujuan memajukan atau memelihara satu kepentingan dari sekelompok orang. Kerja sama ini dilakukan oleh orang-orang sebagai perseorangan. Lokus administrasi sosial adalah yang bertalian organisasi nonprofit atau organisasi kemasyarakatan seperti; perhimpunan, yayasan, badan wakaf, dan semacamnya.
F. Kedudukan Ilmu Administrasi
Menurut Ulbert Silalahi (1989) bahwa terdapat 4 (empat) kedudukan administrasi, sebagai berikut ;
1. Administrasi sebagai “Seni”
Seni merupakan kecakapan penerapan pengetahuan yang dimiliki pada situasi dan tempat dan jenis kegiatan tertentu. Melalui berbagai bidang pengalaman yang diperoleh, maka penerapan pengetahuan yang dimiliki akan berkembang menjadi suatu keahlian, bakat (talent) atau kecakapan yang bersifat intuitif, seperti dokter, pengacara, psikolog, engineer, pemusik. Gerge R Terry (1997) dalam Ulbert Silalahi (1989) mengatakan, art is personal creative power plus skill in performance (seni adalah kemampuan pribadi yang kreatif ditambah skill atau keterampilan dalam pelaksanaan pekerjaan atau tugas). Seni merupakan kemampuan atau kemahiran seseorang untuk menerapkan pengetahuan yang dimiliki dalam menjalankan fungsi atau tugas. Seni adalah know-how dalam menyelesaikan pekerjaan secara efektif dan efisien, sehingga seni sebagai suatu skill dalam penerapannya memungkinkan penampilan yang khas dari pribadi pemilik skill tersebut. Pengalaman dalam penerapan pengetahuan tesebut berkembang menjadi suatu bakat, dari bakat menjadi keahlian dan akhirnya menjadi suatu profesi. Para dokter yang memiliki disiplin ilmu yang sama, tetapi dalam melakukan diagnosis dan cara pengobatan memerlukan kecakapan, keterampilan atau seni tersendiri. Demikian juga para ahli hukum (lawer) mengadakan pendekatan, membuat persepsi dan interpretasi tersendiri terhadap sesuatu peristiwa hukum meskipun menggunakan peraturan perundang-undangan yang sama.
Lebih lanjut, Ulbert Silalahi (1989) mengemukakan bahwa apabila pengertian tersebut dihubungkan dengan aktivitas-aktivitas administratif, maka tujuan relatif dapat dicapai secara efektif dan efisien apabila para administrator atau manajer juga memiliki dan mempergunakan seni yang disebut keterampilan administratif atau keterampian manajerial (administrative skill atau managerial skill), yaitu penggunaan kemahiran, kecerdikan, pengalaman, firasat dan penerapan pengetahuan secara sistematis yang dilakukan terutama oleh para administrator atau manajer baik tingkat top, menengah atau bawah dalam suatu kegiatan kerja sama dalam mencapai tujuan yang diinginkan. Oleh sebab itui administrator-administrator atau manajer-manajer harus merupakan orang yang mempunyai kemampuan istimewa dalam kegiatan yang mereka pimpin. Administrator yang cakap dan terampil sangat penting bagi setiap usaha kerja sama yang dinamis dan sukses. Kecakapan atau seni administratif ini sedemikian penting sehingga pemimpin-pemimpin dapat pindah dari satu jabatan ke jabatan lain dan dapat bekerja dengan baik. Mereka mampu
mengatur persoalan keseluruhannya, membaginya dalam bagian-bagian atau bidang pekerjaan, menetapkan tugas, wewenang dan tanggung jawab kepada bawahannya, sehingga setiap unit menjalankan fungsinya dengan efisien. Sering terjadi ada administrator atau manajer yang menguasai ilmu administrasi atau manajemen, akan tetapi tidak berhasil menjalankan fungsinya untuk menciptakan sistem administrasi dan manajemen yang baik atau tidak berhasil memanage suatu perusahaan karena kurang atau tidak memiliki art of management atau art of administration.
Berdasarkan pendapat Ulbert Silalahi tersebut, maka dapat diambil suatu kesimpulan bahwa seseorang dapat memiliki seni administrasi karena;
Sejak kecil ia sudah mempunyai bakat kecakapan, keahlian
Telah mempunyai kemampuan, kemahiran, dan keterampilan administratif
Telah mempunyai pengetahuan melalui proses pendidikan dan pelatihan
Telah memperoleh pengalaman
Setelah Ulbert Silalahi menjelaskan arti administrasi sebagai “seni” seperti telah diuraikan di atas, guna memperluas pemahaman tentang arti “seni” itu sendiri, maka oleh George R. Terry dalam Syafiie (2006), mengemukakan bahwa art personal creative power skill in performance, maksudnya, seni adalah kekuatan pribadi seseorang yang kreatif, ditambah dengan keahlian yang bersangkutan dalam menampilkan karyanya. Jadi seni merupakan kemampuan dan kemahiran dari seseorang untuk mewujudkan cipta, rasa, dan karsa yang dimiliki yang bersangkutan dalam tugas dan fungsinya sebagai seorang seniman.
Selanjutnya, Syafiie (2006) mengemukakan bahwa seni biasanya merupakan bakat alamiah yang dibawa sejak seseorang dilahirkan. Dengan demikian seni merupakan karunia Allah SWT. Tetapi dapat pula seni yang diperoleh dari lingkungan seperti pendidikan, agama, pergaulan, pengalaman, dan budaya serta praktik sehari-hari suatu kelompok etnis. Administrasi publik selain sebagai suatu ilmu, juga dapat dikatakan sebagai suatu seni, karena kita saksikan sendiri bagaimana seorang administrator publik mampu menyelenggarakan, menata, dan mengurus organisasinya tanpa keterpaksaan bawahannya kendati organisasi itu negara.
2. Administrasi sebagai “Ilmu”
Ulbert Silalahi (1989) bahwa ada pengakuan di kalangan masyarakat akademik, bahwa ciri utama dari dan untuk disebut sebagai ilmu adalah memiliki teori. Suatu ilmu yang tidak memiliki teorinya sendiri meskipjn teori tersebut merupakan formulasi teori dari ilmu yang mendahuluinya tidak layak disebut atau menyatakan dirinya sebagai ilmu.
Ilmu adalah pengetahuan yang bersifat umum dan sistematis, pengetahuan daripadanya dapat disimpulkan dalil-dalil tertentu menurut kaidah-kaidah yang umum. Ilmu adalah pengetahuan yang sudah dicoba dan diatur menurut urutan dan arti serta menyeluruh dan sistematis. Moh. Nazir (1985) dalam Silalahi (1989).
Ilmu mencakup lapangan yang sangat luas, menjangkau semua aspek tentang progres manusia secara menyeluruh. Termasuk di dalamnya pengetahuan yang telah dirumuskan secara sistematik melalui pengamatan dan percobaan yang terus menerus, dan telah menghasilkan penemuan kebenaran yang bersifat umum (Moh. Nazir, 1985 dalam Silalahi, 1989). Sebagai himpunan pengetahuan yang sistematis, ilmu dikembangkan dengan menggunakan metode ilmiah (scientific methods) melalui penelitian ilmiah (scientific research) dan karenanya setiap ilmu juga mengandung metodologi.
Ilmu pengetahuan dapat didefinisikan sebagai suatu objek ilmiah yang memiliki sekelompok prinsip, dalil, rumus, yang melalui percobaan yang sistematis dilakukan berulang kali, telah teruji kebenarannya; prinsip-prinsip, dalil-dalil, dan rumus-rumus mana dapat diajarkan dan dipelajari (Siagian dalam Syafiie, 2006).
Ilmu pengetahuan sebenarnya tidak lain adalah kumpulan dari pengalaman-pengalaman dan pengetahuan-pengetahuan dari sejumlah orang yang dipadukan secara harmonis dalam suatu bangunan yang teratur (Sutrisno dalam Syafiie, 2006).
Menurut Syafiie (2006) secara pendek dapatlah dikatakan bahwa ilmu pengetahuan adalah pengetahuan (knowledge) yang tersusun sistematis dengan menggunakan kekuatan pemikiran; pengetahuan mana selalu dapat diperiksa dan ditelaah (dikontrol) dengan kritis oleh setiap orang lain yang mengetahuinya. Permusan tadi sebetulnya jauh dari sempurna, akan tetapi yang terpenting adalah bahwa perumusan tersebut telah mencakup beberapa unsur yang pokok. Unsur-unsur (element) yang merupakan bagian-baian yang tergabung dalam suatu kebulatan adalah :
Pengetahuan (knowledge)
Tersusun secara sistematis
Menggunakan pemikiran
Dapat dikontrol secara kritis oleh orang lain atau umum (objektif).
Ilmu pengetahuan merupakan usaha yang bersifat multidimensional, yang karenanya dapat didefinisikan dalam berbagai cara, yang masing-masing diefinisi tidak merupakan definisi yang tuntas. Sementara orang menekankan cara berpikir, yaitu sikap ilmiah sebagai sikap utama ilmu pengetahuan; sedangkan orang-orang lain menekankan pentingnya cara untuk melakukan sesuatu, yaitu metode ilmiah, sebagai sifat utama ilmu pengetahuan. Dalam pada itu orang-orang lainnya menganggap hasil penerapan metode-metode ilmiah tersebut, yaitu kumpulan pengetahuan yang tersusun secra sistematik dan runtut, sebagai sifat utama ilmu pengetahuan. Dan kiranya ketiga pendapat tersebut adalah sifat utama ilmu pengetahuan, dimana orang berpikir dengan sikap tertentu (sikap ilmiah), menggunakan metode ilmiah tertentu, untuk menghasilkan fakta-fakta dan teori-teori yang tersusun baik untuk mencandra (memerikan) alam semesta beserta isinya (Depdikbud, 1983 dalam Silalahi, 1989).
Apa yang dipikirkan ilmuwan dengan cara tertentu (sikap ilmiah), apa yang dihasilkan dengan cara tertentu (metode ilmiah), yang merupakan susunan pengetahuan yang teratur dan runtut pada umumnya merupakan manifestasi dari pandangan filsafatnya mengenai “pengetahuan” yang benar yang biasa dikupas dalam filsafat ilmu pengetahuan dan Epistemologi. Pengetahuan yang benar atau kebenaran yang dalam sejarah perkembangan berpikir manusia ingin dikejar – memang secara inherent dapat dicapai manusia, baik melalui pendekatan non ilmiah maupun pendekatan ilmiah (Depdikbud, 1983 dalam Silalahi, 1989).
Lebih lanjut Silalahi (1989) mengemukakan bahwa ada beberapa pendekatan non ilmiah yang digunakan dalam menemukan kebenaran, yaitu ;
Melalui akal sehat (common sese)
Melalui prasangka (prejudice)
Administrasi dan Pelayanan Publik
Melalui intuisi (Intuition), kemampuan memahami sesuatu tanpa melalui penalaran rasional dan intelektualitas.
Secara kebetulan
Secara coba-coba (trial and error)
Melalui spekulasi (pendapat atau dugaan)
Melalui wahyu
Dengan pendekatan ilmiah, pengetahuan diperoleh melalui penelitian yang menggunakan metodologi ilmiah dan dibangun di atas teori tertentu. Teori adalah seperangkat konstruk-konstruk (konsep-konsep) yang saling berhubungan, definisi-definisi dan proposisi-proposisi yang menyajikan satu pandangan sistematik tentang fenomena melalui penetapan hubungan-hubungan di antara variabel-variabel dengan maksud penjelasan (ex-plaining) dan peramalan (predictif) fenomena. Calvin S. Hall dan Gardner Lindsey dalam Silalahi (1989), mengatakan;
Teori adalah seperangkat konvensi yang terdiri dari suatu gugus asumsi yang relevan yang secara sistematik berhubungan satu sama lain.
Teori merupakan seperangkat proposisi yang berhubungan secara logis dan dinyatakan secara sistematis, yang menggambarkan (pada satu tingkatan generalitas yang tinggi) dan menjelaskan seperangkat gejala-gejala empiris (Doyle Paul Johnson, 1986 dalam Silalahi, 1989)
Dengan demikian, ada tiga hal yang diperhatikan jika ingin mengenal teori (Moh. Nazir, 1985 dalam Silalahi, 1989), yaitu;
Teori adalah seperangkat proposisi yang terdiri dari konstruk (construct) yang sudah didefinisikan secara luas dan dengan hubungan unsur-unsur dalam seperangkat proposisi tersebut secara jelas.
Teori menjelaskan hubungan antarvariabel atau antarkonstruk sehingga pandangan yang sistematik dari fenomena-fenomena yang diterangkan oleh variabel dengan jelas kelihatan.
Teori menerangkan fenomena dengan cara menspesifikasikan variabel mana berhubungan dengan variabel mana.
Jadi teori dimaksudkan atau dapat digunakan untuk menganalisis, menjelaskan dan menerangkan suatu fenomena tertentu. Analsisi dan penjelasan yang dilakukan, bukanlah sekadar penjelasan yang berdasarkan perasaan, prasangka atau akal sehat, melainkan penjelasan yang rasional atau bersifat ilmiah. Dalam hal teori administrasi, yang diterangkan, dijelaskan dan dianalisis adalah fenomena administrasi (Silalahi, 1989).
Teori itu berkembang melalui penelitian ilmiah, yaitu penelitian yang sistematik dan terkontrol berdasarkan atas data empirik. Teori itu dapat diuji (dites) dalam hal keajegan dan kemantapan internalnya. Artinya, jiak penelitian ulang dilakukan orang lain menurut langkah-langkah yang serupa pada kondisi yang sama atau hampir sama dengan hasil terdahulu. Langkah-langkah penelitian yang teratur dan terkontrol itu telah terpolakan dan sampai harus tertentu diakui umum atau dalam tingkat tertentu bersifat universal. Artinya, satu teori harus bersifat intersubjectivitas, sehingga pendekatan ilmiah akan menghasilkan kesimpulan yang serupa bagi setiap orang, karena pendekatan tersebut tidak diwarnai oleh keyakinan pribadi, biasa dan perasaan, dan cara penyimpulannya objektif (Depdikbud, 1983 dalam Silalahi, 1989). Erat hubungannya denganteori ialah proposisi yaitu suatu pernyataan mengenai satu hubungan antara dua atau lebih konsep, khususnya hubungan antara variabel-variabel dan konsep yaitu suatu kata (atau pernyataan simbol lain) yang menunjuk pada gejala atau sekelompok gejala, misalnya solidaritas, integrasi, alinasi, kerja sama (Doyle Paul Johnson, 1986 dalam Silalahi, 1989).
Tentang tugas-tugas ilmu (Depdikbud, 1983 dalam Silalahi, 1989), dapat dikemukakan sebagai berikut :
- Mengadakan deskriptif, artinya menggambarkan secara jelas dan cermat hal-hal yang dipersoalkannya,
- Menerangkan (eksplanasi), artinya menerangkan kondisi-kondisi yang mendasari terjadinya peristiwa-peristiwa,
- Menyusun teori, artinya mencari dan merumuskan hukum-hukum atau tata hubungan antara kondisi yang satu dan kondisi yagnlain atau hubungan antara satu peristiwa dengan peristiwa yang lai
- Memprediksi (prediction), artinya membuat ramalan (predisksi), estimasi dan proyeksi mengenai peristiwa-peristiwa yang bakal terjadi atau gejala-gejala yang bakal muncul,
- Pengendalian, artinya melakuakan tindakan-tindakan guna mengendalikan peristiwa-peristiwa atau gejala-gejala.
Kelima tugas-tugas tersebut diatas, juga seringkali digunakan sebagai kriteria untuk menentukan bobot sesuatu kerja keilmuan. Berangkat dari pemikiran tentang konsep dan kriteria keilmuan sebuah karya sebagaimana dikemukakan diatas serta pendekatan yang digunakan dalam menyusun teori, maka administrasi juga memenuhi kriteria-kriteria dimaksud. Administrasi menggambarkan, mempelajari, menjelaskan atau menerangkan gejala-gejala atau kejadian-kejadian dalam fenomena kerja sama sekelompok orang dan memberikan tuntunan dalam proses pengambilan keputusan berdasarkan prediksi atas kejadian-kejadian yang mungkin akan terjadi, sehingga tujuan-tujuan (objectives) kerja sama organisasional dapat tercapai. Di samping itu administrasi merupakan suatu kualitas komunikasi yang menjaga agar kerja sama antar individu dalam suatu organisasi berjalan secara berdaya guna (efficient) dan berhasil guna (effective). Dengan kata lain, administrasi memiliki teori dan menggunakan metoe ilmu dalam pemecahan masalah administratif (administrative problems) yang berhubungan dengan efisiensi dan efektivitas, koordinasi, departementalisasi, akuntabilitas, ketentuan pengetahuan keahlian, rekruitmen personel. Selanjutnya, administrasi juga dipelajari dengan menggunakan metode-metode ilmiah sehingga menghasilkan prinsip-prinsip. Prinsip ialah;
a fundamental statement or truth providing a quide to through or action (George R. Terry, 1977 dalam Silalahi, 1989) atau suatu pernyataan atau kebenaran pokok yang memberikan petunjuk kepada pemikiran atau tindakan.
a fundamental or universal truth (Stephen P. Robbins, 1980 dalam Silalahi, 1989). Atau satu kebenaran fundamental atau universal.
Dengan demikian prinsip merupakan pernyataan yang berlaku secara umum tentang gejala-gejala antara lain yang mampu menjelaskan kejadian. Prinsip adalah bersifat universal, artinya dapat digunakan tanpa mengenal tempat, waktu dan jenis kegiatan kerja sama (Silalahi, 1989).
Lahirnya administrasi (termasuk manajemen) sebagai ilmu didasarkan atas pendekatan dan penelitian ilmiah. Pelopornya antara lain adalah Frederick Winslow Taylor (1856-1916) di Amerika Serikat dan Henry Fayol (1841-1925) di Perancis. Taylor mencoba meneliti tentang gerak dan waktu yang digunakan oleh buruh di perusahaan The Midvale Steel Company dalam memproduksi atau mengerjakan dan menghasilkan sesuatu barang. Oleh sebab itu cara penelitian Taylor dinamakan Time and Motion Study.
Sedangkan teorinya dikenal dengan nama Shop Level Theory. Ide-ide Taylor dari hasil penelitiannya kemudian dituangkan dalam bukunya yang berjudul Principles of Scientific Management yang diterbitkan pada tahun 1911. Dalam kurun waktu yang bersamaan, Henry Fayol mengembangkan General Administration Theory melalui observasi dan riset terhadap pimpinan (teknik-teknik kepemimpinan). Karena itu teori Fayol dinamakan Top Level Theory. Penelitian Fayol menghasilkan antara lain, fungsi-fungsi administrasi, prinsip-prinsip umum yang dituangkan dalam bukunya yang berjudul Administration Industrielle et Generale yang diterbitkan pada tahun 1918 (Silalahi, 1989).
Lebih lanjut, Silalahi (1989) mengemukakan bahwa di samping itu, administrasi sebagai ilmu juga memiliki sifat-sifat dan landasan pendekatan ilmiah;
Landasan Ontologik, yaitu ada objek yang diamati terpisah dari subjek yang mengamati. Objek yang diamati oleh ilmu administrasi adalah kegiatan dan dinamika kerja sama sekelompok orang yang terorganisasi untuk mencapai tujuan yang diinginkan,sebagai fenomena sosial.
Landasan Epistemologik, yaitu metode pendekatan yang digunakan dan bagaimana menerapkan metode ilmiah yang berkenaan dengancara untuk mengamati sesuatu. Administrasi dalam mempelajari dan mengamati objek mempergunakan pendekatan-pendekatan (approaches), misalnya dengan cara (John M. Ffiffner, 1960 dalam Silalahi 1989);
Constitutional – legal – historical approach
Structural – descriptive approach
Social – pyschological approach / Behavioral Approach
Yang jelas, bahwa pengembangan administrasi sebgai ilmu dilakukan melalui berbagai pendekatan, antara lain pendekatan proses, pendekatan sistem, pendekatan perilaku dan pendekatan kontigensi. Sedangkan untuk menganalisis fenomena administratif dapat dilakukan melalui metode analisis deskriptif (descriptive analysis), analisis kompratif (comparative analysis) dan analisis khusus (cases atau ex-perimental analysis).
Landasan Aksiologik, yaitu tujuan atau sasaran yang hendak dicapai. Dalam hal administrasi yang mengamati dan menjelaskan proses kegiatan dan dinamika kerja sama untuk mencapai tujuan kelompok orang (organisasi), tidak sekadar usaha bagaimana agar tujuan tercapai;
akan tetapi lebih mengutamakan efisiensi dan efektivitas. Oleh karena itu ilmu administrasi mengajarkan konsep kerja sama yang efektif dan efisien untuk mencapai tujuan.
Di samping itu administrasi juga memiliki sifat-sifat atau ciri-ciri untuk di sebut sebagai ilmu (The Liang Gie 1980 dalam Silalahi 1989), yaitu;
Empiris, yaitu administrasi bersifat empiris, sebab eksistensi, perkembangan dan penerapannya didasarkan atas pengamatan-pengamatan dan percobaan-percobaan empiris, sehingga menimbulkan aneka pendekatan, seperti pendekatan proses, perilaku, sistem, kontingensi.
Sistematis, administrasi bersifat sistematis, sebab keseluruhan tindakan dan aktivitas serta proses administrasi merupakan rangkaian kegiatan dan tindakan yang dilaksanakan secara bertahap, berkesinambungan, berurutan serta tersusun dalam satu kesatuan fungsi yang saling berhubungan, saling mempengaruhi bagi tercapainya tujuan.
Objektif, adminstrasi bersifat objektif, oleh karena analisis dan telaahannya bebas dari prasangka dan keinginan pribadi penganalisis atau penelaah. Dengan demikian mencerminkan atau menggambarkan best thinking dari realita objek atau gejala yang diamati dan diteliti. Objektivitas ilmu mensyaratkan kesesuaian realita objek tanpa ada penyimpangan oleh subjektivitas dari yang meneliti.
Analitis, administrasi bersifat analitis, sebab memperlihatkan spesifikasi atau spesialisasi atas berbagai bidang atau objek telaahan dalam memahami berbagai sifat, fungsi dan aktivitas kerja sama (organisasi) menurut bidangnya masing-masing, seperti bidang administrasi negara (public administration) dan bidang administrasi niaga (business administration)
Dapat dibuktikan ketidakbenarannya, karena seluruh proses kegiatan dan dinamika kerja sama administrasi ditujukan ke arah terciptanya efisiensi dan efektivitas yang dapat diuji berdasarkan output (keluaran) seperti biaya, tenaga dan waktu yang dipergunakan. Sebaliknya apabila terjadi inefisiensi dan inefektivitas pencapaian tujuan, itu berarti teori, prinsip-prinsip dan metode yang dipergunakan dalam proses kegiatandan dinamika kerja sama sama tidak atau kurang tepat. Karena administrasi memenuhi pensyaratan untuk dapat disebut sebagai ilmu, maka jelaslah bahwa administrasi adalah ilmu dan dalam kedudukannya sebagai ilmu, administrasi tergolong sebagai ilmu sosial dalam kategori aplied science (ilmu terapan)
Administrasi sebagai “bidang studi” atau disiplin akademik
Sehubungan dengan kedudukannya administrasi sebagai ilmu, hal itu berarti bahwa administrasi dapat dipelajari dan diajarkan. Perkembangan dewasa ini menunjukkan bahwa disiplin ilmu administrasi telah diajarkan dan sekaligus menjadi bidang studi dan kajian dalam Fakultas Ilmu Administrasi dengan spesialisasi (jurusan atau program studi) administrasi negara (public administration) dan administrasi niaga (bussiness administration). Ini juga menjadi suatu bukti yang tidak dapat diingkari, bahwa di Indonesia juga telah diakui administrasi sebagai ilmu dan sekaligus sebagai disiplin akademik yang mandiri. Ilmu administrasi sebagai disiplin akademik, berarti ;
…. a teachable body of knowledge is in corporated in to the curricula of schools, colleges, and technical institutions (Bittle, 1978 dalam Silalahi 1989). Pengetahuan diajarkan ke dalam kurikulum sekolah, perguruan tinggi, dan lembaga tekhnis.
Administrasi sebagai “profesi”
Ulbertt Silalahi (1989) mengemukakan bahwa jika dari uraian-uraian
di atas menunjukkan bahwa administrasi memiliki eksistensi sebagai seni, ilmu, dan bidang studi yang dapat dipelajari untuk menjadi ahli atau memiliki keahlian administrasi, maka yang menjadi masalah adalah apakah administrasi merupakan bidang profesi ? untuk menjawab pertanyaan tersebut kiranya perlu dikemukakan pengertian profesi maupun kriteria atau karakteristik dari profesi. Beberapa pengertian profesi dapat dikemukakan sebagai berikut:
a professions may be defined as a calling often requiring extensive academic preparation, ….. (Bittle, 1978)
the term professions donate service accopations that applay a systematic body of knowledge to problems which are highly relevant to central values of the society (A Dictionary of Sociology (1979).
Professions; occupation, esp one requiring advanced and special training,
(Oxford Advanced Learner’s Dictionary of Current English (1974) seperti halnya dengan hukum, arsitektur, kedokteran dan akuntansi.
Robert G. Murdick dan Joel E. Ross (1981) dalam Silalahi (1989) menyebut kriteria profesionalisme sebagai berikut;
Knowledge (pengetahuan)
Competent application (aplikasi kecakapan)
Social responsibility (tanggung jawab sosial)
Self-control (pengendalian diri)
Community sanction (sanksi masyarakat atau sosial).
Dari pengertian atau batasan dan kriteria atau karakteristik profesi seperti dikemukakan di atas, diperoleh penjelasan bahwa profesi tidak sekadar pekerjaan apabila dijabarkan lebih lanjut memiliki karakteristik atau kriteria sebagai berikut;
- Profesi memiliki badan pengetahuan dan teori yang esoterik artinya tidak dimiliki oleh sembarang orang kecuali yang sudah pernah mendapatkannya.
- Profesi merupakan suatu keahlian (expertise) yang diperoleh melalui proses pendidikan formal yang ketat, melalui latihan (training) dan pengalaman dalam praktek.
- Profesi memiliki kode etik yang ketat yang mengatur hubungan antar anggota profesonal serta hubungan antara profesional dengan langganan, konsumen atau klien (clients) untuk tujuan perlindungan (protects). Karena pengetahuan profesional ahli dalam bidang khusus, langganan bergantung pada mereka mudah diserang.
- Profesi memiliki tanggung jawab dan dedikasi sosial daninstitusional atau organisasi sesuai dengan kode etik.
- Profesi memiliki perhimpunan (corporateness atau associateness) yang mendapat pengakuan dari pemerintah, masyarakat dan lingkungan.
- Untuk memasuki profesi ditetapkan berdasarkan kriteria-kriteria dan syarat-syarat tertentu.
Apabila administrasi diuji dengan kriteria atau karakteristik dari profesi seperti dikemukakan di atas, maka tingkat perkembangannya dewasa ini, administrasi sebagai profesi masih jauh dibandingkan dengan profesi-profesi seperti dokter, hakim, advokat, guru, notaris, psikolog dan professions job lainnya.
Faktor Timbulnya Administrsai, Wujud Kegiatan Administrasi
1. Faktor-Faktor Administrasi
Pada umumnya kebutuhan seseorang tidak dapat dipenuhi oleh yang bersangkutan seorang diri, melainkan hanya dapat dipenuhi dengan jalan bekerja sama dengan orang lain. Hampir tidak ada orang yang mampu hidup seorang diri. Hampir semua kebutuhannya hanya dapat terpenuhi apabila yang bersangkutan berhubungan dengan orang lain. Hal ini terutama sekali disebabkan orang memiliki keterbatasan. Tidak seorangpun yang mengetahui segala hal dalam kehidupan ini, tidak ada seorang pun mampu memecahkan segala masalah, tidak seorang pun mampu mengetahui segala ilmu. Bahkan yang dikatagorikan manusia jeniuspun memiliki keterbatasan. Keterbatasan seseorang dapat dilihat dari segi pembawaan biologis atau kemampuan seseorang, dan keterbatasan karena lingkungan fisik. Sebagai sekedar contoh sederhana dapat dikemukan misalnya apabila orang tidak mampu mengangkat suatu benda seorang diri, hal ini dikarenakan orang tersebut terlalu kecil dibanding benda tadi atau bendanya terlalau besar dibanding orang yang berusaha mengangkat. Hikmah apakah yang dapat diperoleh dari peristiwa ini ? (Sutarto, 2009).
Di sini nampak bahwa seorang diri memiliki keterbatasan, tetapi setelah orang berhubungan dengan orang lain, bersama-sama dengan orang lain, keterbatasan dapat dikurangi kelaupun belum dapat dihapus. Maka dalam kenyataan hidup ini dari waktu ke waktu sejak masa silam, masa kini, dan masa yang akan datang selalu terdapat orang berkelompok yang terdiri dari lebih dari seorang, atau paling sedikit dua orang, atau dua orangatau lebih. Kelompok orang ini melakukan kerjasama, yaitu rangkaian kegiatan yang dilakukan bersama-sama oleh paling sedikit dua orang yang tidak akan menimbulkan hasil apabila hanya dilakukan oleh masing-masing seorang diri. Dan kerja sama itu untuk mencapai tujuan, yaitu kebutuhan manusia baik jasmani maupun rohani yang ingin diwujudkan dengan melalui kerja sama sekelompok orang. Kelompok orang, kerja sama, dan tujuan tertentu merupakan faktor-faktor timbulnya administrasi (Sutarto, 2009).
2. Wujud Kegiatan Administrasi
Hakekat administrasi seperti uraian tersebut diatas, belum memberikan gambaran mengenai rangkaian kegiatan administrasi. Kegiatan-kegiatan yang berwujud bagaimanakah yang termasuk pengertian administrasi ? atas pertanyaan tersebut dapat diberikan jawaban bahwa administrasi merupakan rangkaian kegiatan yang wujudnya antara lain:
Administrasi dan Pelayanan Publik 29
• Memimpin • Mengkoordinasi
• Mengurus • Menselaraskan kegiatan
• Mengelola • Menserasikan pelaksanaan kerja
• Mengatur • Memadukan kegiatan
• Mentertibkan • Mengkonsolidasi organisasi
• Merapikan • Melimpahkan wewenang
• Merumuskan tujuan • Mengarahkan
• Menetapkan haluan • Membimbing
• Membuat kebijaksanaan • Memberi petunjuk
• Menganalisis kebijaksanaan • Mengawasi
• Menilai kebijaksanaan • Mengendalikan
• Melaksanakan kebijaksanaan • Memeriksa
• Menyusun struktur organisasi • Menginspeksi
• Membentuk satuan organisasi • Memferivikasi
• Menghapus satuan organisasi • Memotivasi
• Menetapkan jumlah jenjang • Menyusun laporan
• Menentukan luas • Menghimpun informasi
• Menghitung volume kerja • Mengolah informasi
• Memperluas pekerjaan • Dan lain-lain kegiatan semacam
• Mengangkat pimpinan satuan daftar tersebut diatas
3. Kegiatan Operasi
Administrasi atau penataan bukanlah satu-satunya kegiatan yang dilakukan oleh sekelompok orang dalam kerjasama untuk mencapai tujuan tertentu. Ada kegiatan lain yang dinamakan kegiatan operasi, yaitu kegiatan pokok yang langsung berhubungan dengan tercapaianya tujuan. Untuk menunjukkan perbedaan antara kegiatan administrasi dan kegiatan operasi dapat diberikan beberapa contoh sederhana (Sutarto, 2009) di bawah ini;
Menggali lobang untuk pondasi
Mengaduk semen, pasir dan air
Memasang batu kali untuk pondasi
Memasang bata merah untuk tembok
Membuat kerangka baja untuk atap
Memasang kerangka baja untuk atap
Memasang tegel lantai
Membuat kusen pintu dan jendela
Memasang kusen pintu dan jendela
Mengecet tembok dan kayu
Memasang instalasi listrik
Memasang instalasi air bersih
Sedang yang termasuk kegiatan administrasi dalam pembangunan gedung tersebut (Sutarto, 2009), antara lain :
Memilih pemborong
Menggambar rancangan gedung
Menyusun rencana kerja
Menyusun anggaran
Menyiapkan peralatan
Mencari pekerja
Membagi pekerjaan di antara para pekerja
Menyusun jadwal kegiatan
Memberi petunjuk pelaksanaan kerja
Memeriksa pelaksanaan kerja
Mengukur hasil kerja
Mengupah para pekerja
Menyusun para pekerja
Menyusun laporan berkala
Dan lain-lain semacam itu
4. Hubungan Kegiatan Administrasi dan Kegiatan Operasi
Kegiatan administrasi dan kegiatan operasi dapat dibedakan. Tetapi antara kedua macam kegiatan tersebut tidak dapat dipisahkan, satu sama lain saling berkaitan. Tidak akan pernah terjadi kegiatan administrasi diselenggarakan tanpa adanya atau akan adanya kegiatan operasi, demikian pula sebaliknya tidak pernah akan terjadi kegiatan operasi dilakukan tanpa disertai kegiatan administrasi. Pernyataan tersebut dapat dibuktikan (Sutarto, 2009) dengan contoh di bawah ini :
Dibentuk suatu fakultas, disusun struktur organisasi fakultas, diangkat para dosen dan para pegawai, disusun kurikulum beserta silabinya, dibangun ruang kuliah lengkap dengan perabotannya, disusun jadwal kuliah, disusun anggarannya, dipersiapkan segala alat peraga, dirinci tugas para pegawai, diterbitkan surat keputusan tugas mengajar bagi para dosen; tetapi tidak pernah diselenggarakan kuliah, penelitian, dan pengabdian kepada masyarakat. Dengan demikian pula sebaliknya juga tidak akan pernah terjadi, tanpa disusun jadwal, tanpa diumumkan, tanpa diberitahukan, tiba-tiba seseorang mengajar di ruang kelas (Sutarto, 2009).
Faktor lingkungan
Sutarto (2009) mengemukakan bahwa kegiatan administrasi dan kegiatan operasi tidak berlangsung dalam situasi vakum melainkan berlangsung dalam situasi interaksi dengan lingkungan. Kegiatan administrasi dan kegiatan operasi dipengaruhi oleh faktor lingkungan serta dapat pula mempengaruhi lingungan. Pengaruh lingkungan dapat dapat memperlancar atau menghambat kegiatan administrasi dan kegiatan operasi. Berbagai faktor lingkungan yang dapat mempengaruhi kegiatan tersebut, antara lain;
Administrasi dan Pelayanan Publik 33
• Adat • keamanan pertahanan
• kebiasaan • jumlah penduduk
• tradisi • tingkat pendidikan
• budaya • sumber daya alam
• agama • teknologi
• politik • bentang alam
• ekonomi • cuaca
• hukum • dan lain-lain
Contoh sederhana wujud pengaruh faktor lingkungan (Sutarto, 2009)
dapat diberikan di bawah ini :
Adat Indonesia dihuni oleh penduduk dengan beragam adat istiadat. Antara wilayan yang satu dengan wilayah yang lain memiliki adat istiadat yang berbeda. Dibeberapa wilayah masih sangat kuat pengaruh adatnya. Suatu kegiatan hanya dapat berlangsung secara lancar apabila pemimpin formal dari kegiatan itu telah menghubungi kepala adat unjtuk memperoleh restu.
Kebiasaan, datang terlambat di tempat kerja masih merupakan kebiasaan sebagian besar pelaku organisasi yang sulit diberantas. Kebiasaan seperti ini pastilah sangat menghambat pelaksanaan kerja. Awal suatu kegiatan dimulai terlambat akan berakibat terhambatnya bahkan gagalnya kegiatan yang akan dilakukan pada waktu berikutnya.
Tradisi, masyarakat Indonesia memiliki tradisi musyawarah mufakat. Tradisi seperti ini membawa pengaruh baik bagi kegiatan administrasi, yaitu suatu kegiatan yang tujuan serta rencana pelaksanaannya dimusyawarahkan lebih dahulu pada umumnya akan memperoleh dukungan dari pihak-pihak yang terlibat, dukungan akan menimbulkan partisipasi sehingga kelancaran kerja akan lebih terjamin.
Budaya, menunggu perintah masih merupakan budaya kerja sebagian besar pejabat. Para pejabat masih banyak yang takut melaksanakan tugas sebelum ada perintah dari atasannya, meskipun pejabat itu mengetahui bahwa sebenarnya tugas tersebut wewenangnya. Jelas budaya seperti ini akan menghambat pelaksanaan kerja. Pimpinan yang sibuk tidak akansetiap saat ingat segala tugas yang harus diperintahkan kepada pejabat yang dipimpinnya. Sebaliknya budaya berani melaksanan tugas yang memang menjadi wewenangnya akan memperlancar pelaksanaan kerja dan meringankan beban atasan.
Agama, dalam bulan puasa para pegawai diberi kesempatan masuk kantor setengah jam lebih siang daripada hari-hari biasanya bukan karena tidak rajin tetapi karena menghormati mereka yang sedang menjalankan ibadah puasa. Pegawai yang merasa dihormati ibadahnya akan membalas dengan kerja lebih baik. Sebaliknya apabila tidak ada perhatian terhadap faktor agama ini niscayalah para pegawai akan bersikap tidak baik yang dapat berakibat menghambat pelaksanaan kerja.
Politik, situasi politik yang labil yang ditandai denganpenuh pertentangan antara anggota masyarakat karena terpecah belah dalam berbagai partai, golongan, ataupun idiologi, akan berpengaruh pula dalam kegiatan administrasi dan kegiatan operasi. Pertentangan dalam masyarakat akan dibawa pula dalam organisasi tempat kerja.
Ekonomi, pada waktu uang melimpah karena keuntungan dari penjualan minyak, banyak sekali usulan proyek dari berbagai instansi memperoleh persetujuan pembiayaan, tetapi pada saat keuangan negara dalam keadaan terbatas maka proyek yang disetujui sangat selektif.
Hukum, suatu peraturan dapat memperlancar atau dapat menghambat pelaksanaan kegiatan administrasi maupun kegiatan operasi. Misalnya dalam lingkungan perguruan tinggi pernah terjadi peristiwa sebagai berikut: Sebelum PP 5/1980 tentang struktur organisasi Universitas/ institute Negeri berlaku, di tiap fakultas terdapat lebih kurang 12 Kepala Bagian, setelah PP 5/1980 berlaku di tiap fakultas hanya boleh diangkat 1 orang kepala bagian, maka pada awalnya menimbulkan kelesuan kerja para pegawai, karena yang semula menjadi kepala bagian lalu hanya menjadi pegawai biasa merasa dirugikan baik secara material maupun rokhani.
Keamanan Pertahanan, pada waktu negara dilanda pemberontakan, maka kegiatan administrasi dan kegiatan operasi dari berbagai instansi banyak yang terbengkalai bahkan ada yang tidak berjalan sama sekali, karena segala sumber daya dikerahkan untuk menumpas pemberontakan. Dalam keadaan aman yang semula terbengkalai akan kembali menjadi lancar.
Jumlah Penduduk, sebelum program transmigrasi dilaksanakan dengan baik, beberapa propinsi mengalami hambatan kerja karena kurangnya penduduk. Sebaliknya di daerah yang sangat padat penduduknya dapat timbul penggangguran kaerna penyediaan lapangan kerja oleh berbagai instansi sangat terbatas.
